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2025-07-04
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2024年11月8日，《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（以下簡稱“新礦產資源法”）經十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，自2025年7月1日起施行。這是礦產資源法自1986年頒布實施以來的第一次大修，對保障國家礦產資源安全、促進礦業高質量發展具有重大意義，有十大亮點值得關注。
亮點一：保障國家礦產資源安全
礦產資源是工業的糧食和血液，是經濟社會發展的重要物質基礎。隨著工業化、城鎮化的快速推進，我國對礦產資源的需求和消耗日益增大。同時，隨著綠色低碳革命在全球的推進，對礦產資源及其控制權的爭奪成為大國博弈的核心。保障國家礦產資源供給安全，是建設中國式現代化必須面對的重大問題。新礦產資源法將保障國家礦產資源安全作為重中之重，從法律上構建了全面系統的礦產資源安全保障體系。
一是第一條增寫“保障國家礦產資源安全”作為礦產資源法的立法目的之一。二是第三條將“貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全”確立為礦產資源開發利用和保護工作應當遵循的基本原則。三是建立戰略性礦產資源特殊保護制度，將關系國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求的重要礦產資源納入戰略性礦產資源目錄，并對其中部分特殊礦產資源實行保護性開采；戰略性礦產資源原則上不得壓覆；開采戰略性礦產資源確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。四是新增“礦產資源儲備和應急”一章作為第五章，第一次從法律上明確礦產資源儲備的法律地位，構建產品儲備、產能儲備和產地儲備相結合的戰略性礦產資源儲備體系。五是第十五條對積極促進礦產資源領域國際合作提出法律要求。由于礦產資源全球空間分布客觀上具有不均勻性，世界上沒有哪一個國家的礦產資源是應有盡有或者能夠完全滿足需求。保障國家礦產資源安全，必須用好兩種資源、兩個市場，促進國內國際雙循環。
亮點二：全面推進競爭性方式出讓礦業權
1996年的礦產資源法對探礦權、采礦權實行的申請審批制，已經完全不能適應市場經濟條件下配置礦業權的需要。2017年，中辦、國辦印發《礦業權出讓制度改革方案》，在山西、福建、江西等6個省（區）開展試點，要求以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭出讓。試點取得了明顯的成效，礦業權的市場化配置成為礦政管理的共識。新礦產資源法將多年來實踐中行之有效的招標拍賣掛牌出讓礦業權的制度上升為法律。第十七條明確規定，礦業權應當通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓。這是重大的制度創新，是對礦產資源管理方式和利用方式的根本性變革，對提高礦產資源的開發利用和保護水平具有重要意義。在全面推進市場化方式設立礦業權的同時，新礦產資源法也對招標拍賣掛牌出讓制度作出例外規定，即法律、行政法規或者國務院規定可以通過協議出讓或者其他方式設立的除外。
亮點三：將物權登記與勘查開采許可相分離
1996年的礦產資源法規定，勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請，經批準取得勘查許可證、采礦許可證，并辦理登記。2020年的民法典規定：依法取得的探礦權、采礦權受法律保護，明確了礦業權的物權屬性。由于沒有專門的礦業權物權登記制度，長期以來，勘查許可證、采礦許可證具有“一證載兩權”的特點，即勘查許可證、采礦許可證既是物權證書，也是行政許可證書。實踐中，礦政管理機關以行政權力侵犯礦業權人物權的行為時有發生。
礦業權是“公法化”的私權。為了切實保護礦業權人的合法權益，同時兼顧礦政管理機關對礦產資源勘查、開采行為的行政管制，新礦產資源法實行礦業權物權登記與礦產資源勘查開采行為許可相分離的制度。第二十二條規定：設立礦業權的，應當向礦業權出讓部門申請礦業權登記。符合登記條件的，礦業權出讓部門應當將相關事項記載于礦業權登記簿，并向礦業權人發放礦業權證書。第三十三條規定：礦業權人取得礦業權后，進行礦產資源勘查、開采作業前，應當編制勘查、開采方案，報原礦業權出讓部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證。未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業。這一規定表明，作為物權證書的礦業權證書，與作為行政許可證書的勘查許可證、采礦許可證具有完全不同的法律屬性。非依法律規定，非經法定程序，礦政管理機關不得隨意注銷礦業權人的礦業權證書，不得隨意剝奪礦業權人的物權。
亮點四：實行探礦采礦“直通車”制度
1996年的礦產資源法規定，探礦權人有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。實踐中，優先權的規定使探礦權人心存疑慮，擔心在找到可供開采的礦產資源后，不能直接將探礦權轉為采礦權，而需要面臨與其他經營主體的競爭，僅在同等條件下才能取得采礦權。
為了鼓勵勘查，切實保護探礦權人的合法權益，新礦產資源法實行探礦采礦“直通車”制度。第二十三條明確規定：探礦權人在登記的勘查區域內，享有勘查有關礦產資源并依法取得采礦權的權利。這一規定表明，取得采礦權是探礦權人依法享有的權利內容之一。探礦權轉采礦權，只需具備一個條件，即探礦權人探明了可供開采的礦產資源。只要探礦權人探明了儲量，就必然能獲得采礦權，不再將開采方案的審批作為設立采礦權的前置要件。
同時，新礦產資源法還創立了新型的探礦權保留制度。第二十五條第二款明確：為了公共利益的需要，或者因不可抗力或者其他特殊情形，導致探礦權暫時不能轉為采礦權的，探礦權人可以申請辦理探礦權保留，原礦業權出讓部門應當為其辦理。探礦權保留期間，探礦權期限中止計算。
亮點五：特別注重對礦業權人合法權益的保護
保護礦業權人合法權益，是優化礦業營商環境、吸引礦業投資、繁榮礦業市場、促進礦業可持續發展的關鍵。新礦產資源法圍繞保護礦業權人合法權益作出多項制度安排。
一是不再對國有、集體和個體礦山企業區別對待。新礦產資源法落實民法典關于平等保護物權的原則，刪除了1996年礦產資源法有關“國有礦山企業是開采礦產資源的主體”以及第五章關于“集體礦山企業和個體采礦”的規定。二是建立礦業權收回補償制度。第二十六條明確：礦業權期限屆滿前，為了公共利益需要，原礦業權出讓部門可以依法收回礦業權。礦業權被收回的，應當依法給予公平、合理的補償。三是對油氣礦業權實行探采合一制度。第三十六條明確：石油、天然氣等礦產資源勘查過程中發現可供開采的石油、天然氣的，探礦權人依法履行相關手續后，可以進行開采，但應當在國務院主管部門規定的期限內依法取得采礦權和采礦許可證。四是延長探礦權期限。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定的探礦權有效期最長是三年，每次延續時間不得超過二年。實踐中，礦山企業普遍反映探礦權期限太短，導致企業不是在續期就是在續期的路上。為了鼓勵更多的資本投入地質勘查，新礦產資源法對探礦權期限作出優化調整。第二十四條明確：探礦權的期限為五年。探礦權期限屆滿，可以續期，續期最多不超過三次，每次續期為五年。五是賦予礦業權人優先取得新發現礦產資源的權利。第二十三條規定：礦業權人有權依法優先取得登記的勘查、開采區域內新發現的其他礦產資源的礦業權。
亮點六：對礦業用地作出專門規定
1996年的礦產資源法對礦業用地的取得方式沒有作出專門規定。實踐中，礦業用地一般依照土地管理法，即勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業用地對待，實行招標拍賣掛牌出讓。受計劃指標偏緊、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素的影響，“礦合法、地不合法”的問題大量存在，成為長期困擾礦山企業健康發展的突出矛盾和問題。
新礦產資源法堅持問題導向，借鑒世界上絕大多數國家在礦業法對礦業用地作出專門規定的做法，在第三十四條首次對礦業用地作出專門規定。一是將保障礦產資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規劃的要求，從空間規劃布局上解決礦產資源勘查、開采必要的用地需求。二是改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業用地。礦山企業可以根據開采礦產資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。三是開采戰略性礦產確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。這是對土地管理法關于土地征收范圍作出的特別規定。四是勘查礦產資源可以使用臨時用地。露天開采戰略性礦產資源使用的土地，符合邊開采、邊復墾條件的，可以使用臨時用地，但必須經過科學論證，臨時使用的土地屬于農用地的，應當恢復種植條件。五是勘查開采礦產資源的用地期限最長不超過礦業權期限。也就是說，當用地期限與礦業權期限不一致的時候，可以按照礦業權的期限延長礦業用地的期限，以確保礦地期限一致。
亮點七：建立礦區生態修復制度
1996年的礦產資源法僅有個別條款規定礦區生態環境保護，且這些規定多為宣示性條款，可操作性不強。為了實現“加強礦產資源和生態環境保護”的立法目的，新礦產資源法專門增加“礦區生態修復”一章作為第四章，對礦區生態修復作出明確規定。
一是明確礦區生態修復應當堅持自然恢復與人工修復相結合，遵循“因地制宜、科學規劃、系統治理、合理利用”的原則。二是合理劃分礦區生態修復的責任主體，采礦權人是礦區生態修復的責任主體，應當依法履行礦區生態修復義務。采礦權人的生態修復義務不因采礦權消滅而免除；采礦權轉讓的，由受讓人履行礦區生態修復義務。歷史遺留的廢棄礦區，礦區生態修復責任人滅失或者無法確認的，由所在地縣級以上地方人民政府組織開展礦區生態修復。三是建立礦區生態修復方案編制制度。開采礦產資源前，采礦權人應當編制礦區生態修復方案，隨開采方案報原礦業權出讓部門批準；采礦權人應當按照經批準的礦區生態修復方案進行礦區生態修復。四是明確企業的礦區生態修復費用計入生產成本。采礦權人應當按照規定提取礦區生態修復費用，專門用于礦區生態修復。
亮點八：加強礦產資源規劃管理
1996年的礦產資源法只有“統一規劃”的原則性要求，沒有對礦產資源規劃的編制審批作出規定。經過多年的探索，礦產資源規劃框架不斷完善，內容體系逐步豐富，國家、省、市、縣四級礦產資源規劃體系已全面形成。在總結多年來礦產資源規劃編制實施成功經驗的基礎上，新礦產資源法第九條將礦產資源規劃制度上升為法律。
一是明確了礦產資源規劃的層級，包括全國礦產資源規劃、省級礦產資源規劃、設區的市和縣級礦產資源規劃，共四級。二是明確了礦產資源規劃的編制依據，包括國家發展規劃、全國國土空間規劃以及地質調查成果。市、縣級礦產資源規劃還要依據本行政區域內礦產資源狀況和實際需要。三是明確了礦產資源規劃的編制機關，即全國礦產資源規劃由國務院自然資源主管部門會同國家發展改革、應急管理、生態環境、工業和信息化、水行政、能源、礦山安全監察等部門編制；省級、設區的市級和縣級礦產資源規劃由同級自然資源主管部門會同同級有關部門編制。四是明確了礦產資源規劃的審批機關，即全國礦產資源規劃由國務院或者國務院授權的部門批準后實施；省級礦產資源規劃經省級人民政府同意后，報國務院自然資源主管部門批準后實施；設區的市級和縣級礦產資源規劃，經本級人民政府同意后，報上一級人民政府自然資源主管部門批準后實施。
亮點九：明確礦產資源督察的法律地位
自然資源部組建后，將土地督察改革為自然資源督察。將礦產資源督察納入國家自然資源督察體系，是黨中央作出的重大決策，也是礦產資源監督管理實踐的一項重大制度創新。近年來，派駐地方的國家自然資源督察機構積極開展礦產資源督察的實踐探索，取得了一定的成效。按照職權法定的要求，新礦產資源法第十四條對礦產資源督察制度作出規定。
一是明確礦產資源督察的主體是國務院授權的機構。根據國務院批準的自然資源部“三定”規定，國務院授權的機構主要包括國家自然資源總督察、副總督察以及派駐地方的國家自然資源督察機構。二是明確了礦產資源督察的對象是省、自治區、直轄市人民政府，這是自然資源督察與現行的礦產資源督察員制度的最大區別。三是明確了礦產資源督察的內容是礦產資源開發利用情況和監督管理情況。新礦產資源法明確賦予各級人民政府加強礦產資源保護的法定職責，以及縣級以上地方人民政府在礦區生態修復方面的統籌和監督管理的法定職責。這一規定對促進礦產資源督察的法治化具有重要意義。
亮點十：完善礦產資源壓覆管理
1996年的礦產資源法僅對礦產資源壓覆作了原則性規定，要求建設單位必須向所在省、自治區、直轄市了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦產資源。實踐中，因礦產資源壓覆產生的矛盾糾紛大量存在，亟須從法律層面完善相關制度措施。新礦產資源法在總結多年來礦產資源壓覆管理成功經驗的基礎上，在第三十二條對礦產資源壓覆管理作出明確規定。
一是將避免、減少壓覆礦產資源、優化建設項目空間布局作為編制國土空間規劃的要求。二是要求建設單位在建設項目論證時，就要查詢占地范圍內礦產資源分布和礦業權設置情況；省級以上自然資源主管部門應當為建設單位提供查詢服務。三是建設項目確需壓覆已經設置礦業權的礦產資源，對礦業權行使造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并依法給予公平合理的補償。四是戰略性礦產資源原則上不得壓覆，確需壓覆的，應當經國務院自然資源主管部門或者其授權的省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。
